Le basi normative del coordinamento: i sistemi coordinati di ateneo

Nicola Palazzolo
(Università di Perugia)

1. Nozione di coordinamento amministrativo.
2. La funzione di coordinamento nell'attività tecnico-professionale della pubblica amministrazione.
3. Gli organi del coordinamento.
4. Gli strumenti del coordinamento.
5. La legge 23/86 ed il ruolo dei coordinatori nelle Università.
6. Le strutture di coordinamento delle biblioteche: i Sistemi bibliotecari di Ateneo.
7. Controllo gerarchico e controllo funzionale: il problema del rapporto con le strutture locali.
8. Il coordinamento interuniversitario.
9. L'organizzazione del ministero dell'Università e della Ricerca e le funzioni di coordinamento del sistema bibliotecario universitario.
10. Conclusioni: la cultura del coordinamento.

1. Nozione di coordinamento amministrativo.

	L'espressione "coordinamento" ha avuto, sia nel linguaggio comune che in quello giuridico, un'applicazione quanto mai vasta, ed anche eterogenea. Si tratta, come è stato rilevato da un autorevole studioso (1) di "una manifestazione tipica di una società democratica e pluralista, che intende ottenere l'armonico orientamento di individui, gruppi, istituzioni verso fini determinati, senza però annullare la libertà o l'iniziativa di tali individui, gruppi, istituzioni".
	Al di là dei diversi e molteplici significati, alcuni dei quali molto lontani dal nostro argomento, si è venuta elaborando di recente, anche nell'ambito del diritto pubblico, e più in particolare del diritto amministrativo, una più precisa nozione, che tende a caratterizzarsi come una figura organizzatoria all'interno dell'attività della pubblica amministrazione.
	La nozione è stata utilizzata dapprima a livello legislativo (2), mentre più di recente se ne è tentata una elaborazione dottrinale (3). Le ragioni che hanno dato luogo all'esigenza di coordinamento nell'attività amministrativa stanno da un lato nella crescente complessità e specializzazione della funzione amministrativa, dall'altro nello sviluppo delle strutture amministrative secondo schemi organizzatori che sempre meno possono ricondursi a quello tradizionale del principio gerarchico. 
	Secondo lo schema classico della P.A. tutti gli uffici sono organizzati secondo una rigida piramide gerarchica, anzi lo stesso sistema gerarchico veniva indicato come uno strumento di coordinamento dell'attività degli uffici inferiori da parte dei superiori: è pur vero infatti che un'attività di coordinamento esiste in qualche modo anche nel rapporto gerarchico, nel senso che il titolare del potere gerarchico svolge anche una attività che nella più vasta accezione può definirsi di coordinamento, di armonizzazione degli uffici sottoordinati. Sennonché nel caso del rapporto gerarchico, a ben vedere,  questa attività è assorbita nei più penetranti poteri del superiore nei confronti dell'inferiore, che sono in antitesi con l'attribuzione di competenze esclusive ai titolari delle singole funzioni; non si tratta qui in realtà di coordinare una autonoma attività degli uffici inferiori da parte del superiore, ma solo di ordinare al subordinato un determinato comportamento. La figura organizzatoria del coordinamento implica invece una pluralità di centri decisionali, ai quali non può essere imposta, come nel rapporto gerarchico, la determinazione rigorosa del contenuto degli atti. 
	Il modello di organizzazione verticale e burocratica dell'azione amministrativa, proprio dell'ordinamento sabaudo-fascista, È stato decisamente superato dal modello di Stato delineato dalla Costituzione repubblicana, caratterizzato invece da un sistema di autonomie costituzionalmente garantite da funzioni nuove di sviluppo e di promozione sociale. Ma un'articolazione dello Stato e delle sue funzioni improntata sulle autonomie, nella quale ciascuno dei soggetti esercita poteri propri in libertà di valutazione dei propri interessi, non consente di ricondurre ad unità né gli ordinamenti né le funzioni attraverso criteri e vincoli di tipo gerarchico. 
	Proprio la crisi del principio gerarchico ha fatto sì che il coordinamento si ponga oggi, accanto alla gerarchia, al controllo e alla direzione (4), come uno dei tipici rapporti esistenti tra le diverse figure soggettive della pubblica amministrazione (5) .
	Il coordinamento nell'azione amministrativa, in contrapposizione al rapporto gerarchico, è quel rapporto che "tende a garantire contemporaneamente l'autonomia dei singoli organismi coordinati e insieme la possibilità di un loro indirizzo unitario a determinati fini comuni" (6). Esso, secondo un'autorevole definizione , "consiste nell'impartire ad organi autonomi disposizioni idonee alla realizzazione di un disegno unitario in vista di comuni interessi, nonché nel vigilare sull'osservanza e sull'attuazione di esse"(7). 
	Si suol dire in proposito che la gerarchia si riscontra nelle strutture verticali mentre il coordinamento ricorre nelle strutture orizzontali. 

2. La funzione di coordinamento nell'attività tecnico-professionale della pubblica amministrazione.

	Un altro elemento che caratterizza fortemente i moderni ordinamenti amministrativi è il rilievo sempre maggiore che in questi viene ad assumere l'attività di carattere tecnico-professionale. Il fenomeno deriva certamente dall'ampliarsi dei compiti dello Stato moderno, che è intervenuto a disciplinare settori prima esclusi dalle competenze statuali (si pensi alla sanità, al turismo, allo spettacolo, alla ricerca scientifica, ecc.), ma anche dalla maggiore importanza che nelle attività per così dire più tradizionali della pubblica amministrazione hanno assunto le valutazioni di carattere tecnico rispetto a quelle amministrative in senso stretto, tanto da capovolgere in alcuni settori il tradizionale rapporto di ausiliarietà e di strumentalità dell'attività tecnica rispetto a quella amministrativa (si pensi, per tornare ad uno degli esempi già fatti, al ruolo che hanno assunto, con la riforma sanitaria, gli organi tecnici della sanità pubblica, divenuti veri e propri organi dotati di potestà amministrativa).
	D'altra parte, è stato rilevato  (8) che l'attribuzione ad un ufficio di attività tecniche in via esclusiva ha una sua precisa rilevanza giuridica, in quanto la valutazione discrezionale che è alla base di qualunque attività amministrativa si riempie in questo caso di un contenuto che è quasi sempre vincolato dall'esistenza di norme scientifico-tecniche, che sfuggono certamente ai canoni tradizionali della dipendenza gerarchica. E' invece quanto mai opportuna in questi casi la previsione di organi tecnici di coordinamento che, lasciando inalterati i margini di autonomia di giudizio, e di responsabilità, delle singole strutture, realizzino quella "unità di indirizzo" cui deve tendere l'attività amministrativa, anche quella che si caratterizza per la natura esclusivamente tecnica delle attività che disimpegnano le persone che vi sono addette. Si tratta, in gran parte, di una serie sempre più vasta di strutture "di servizio" (scuole, ospedali, laboratori, biblioteche) che pur inserite all'interno di una struttura amministrativa, devono godere di quella necessaria autonomia che nasce direttamente dalla competenza tecnico-professionale delle funzioni attribuite.
	Niente di tutto ciò compare invece nel recente Decreto legislativo sull'organizzazione della Pubblica Amministrazione (D.L.3 febbraio 1993 n.29). Non un cenno viene fatto alle funzioni tecnico-professionali della P.A. ed all'esigenza di un loro coordinamento funzionale: anzi, tutto l'articolato dà l'impressione di una volontà di accentrare le funzioni di direzione, di controllo e di vigilanza nelle mani del "dirigente", le cui caratteristiche e funzioni - così come descritte dall'art. 17 , peraltro significativamente intitolato "funzioni di direzione del dirigente - sembrano adattarsi precisamente ad un titolare di funzioni amministrative e non certo ad un titolare di funzioni tecniche. Conferma questa impressione l'unico cenno, peraltro estremamente generico ed ambiguo, in cui si parla de "la direzione e il coordinamento dei sistemi informatico-statistici e del relativo personale", come una delle funzioni attribuite al dirigente: il che potrebbe significare due cose diverse: o che i servizi informatici e statistici (per es. i centri di calcolo, ma anche i sistemi automatizzati per la gestione delle biblioteche) sono attratti alla competenza del dirigente titolare della funzione amministrativa, o che, nelle amministrazioni in cui esistono qualifiche dirigenziali relative a professionalità tecniche (come sembrerebbe doversi rilevare dall'art. 28 comma 1 della stessa legge), spettano al dirigente tecnico non solo funzioni tecniche di coordinamento ma - commiste con queste e complessivamente prevalenti - anche le funzioni tipiche del dirigente amministrativo (esercizio del potere di spesa, verifica della produttività dell'ufficio, attribuzione di trattamenti economici accessori, esercizio della potestà disciplinare, risposte ai rilievi degli organi di controllo): un carico di lavoro, come ben si vede, che lascerà ben poco spazio alla tipica attività di coordinamento quale si è cercato di delineare.        

 
3. Gli organi del coordinamento.

	Si suole dire generalmente in dottrina che il coordinamento presuppone che il soggetto che ne svolge le funzioni sia in posizione di sovraordinazione rispetto ai soggetti da coordinare. Occorre tuttavia precisare che tale sovraordinazione non ha niente a che fare con la sovraordinazione tipica del rapporto gerarchico, mentre si tratta invece di una "sovraordinazione di indirizzo" o funzionale, che si traduce nell'indicazione di un disegno operativo che viene diretto ai soggetti da coordinare, i quali, da un punto di vista gerarchico, non hanno generalmente alcun rapporto col soggetto coordinante (9). Si può verificare così sia il caso in cui il soggetto che coordina è esterno rispetto ai soggetti da coordinare, sia il caso in cui invece uno dei soggetti che devono essere coordinati è anche il coordinatore.    	
	Ciò non significa tuttavia che il coordinamento tra organi della P.A. si attui sempre mediante un'apposita struttura sovraordinata: in molti casi è prevista una semplice attività "di concerto" fra più organi. Ma probabilmente in tali casi si può parlare preferibilmente di cooperazione o di collaborazione, di accordi o di intese, piuttosto che di coordinamento in senso tecnico, la cui nozione, secondo la dottrina più recente (10), deve essere riservata a quelle figure organizzative nelle quali "il collegamento e l'intesa siano istituzionalizzate dal legislatore in strutture amministrative giuridicamente preordinate". 
	In altri casi l'armonizzazione delle diverse volontà si attua in un organo collegiale (comitati, commissioni) che non sempre costituisce di per sé figura sovraordinata rispetto ai singoli organismi da coordinare (11). Vi sono però dei collegi che possono essere ritenuti una forma di coordinamento nel senso sopra utilizzato: con essi si mira a "stabilire un punto di incontro, una composizione di interessi, di attività, di competenze che sono proprie di uffici o amministrazioni diverse" (12) e nei quali ognuno dei componenti non è presente a titolo personale, ma in quanto in qualche modo rappresentante degli autonomi centri decisionali da coordinare. Va perciò valutato caso per caso se la specifica attività di coordinamento prevista per questi organi collegiali realizza o meno la figura organizzatoria del coordinamento amministrativo in senso tecnico.
	Infine, la funzione di coordinamento può essere realizzata mediante la creazione di uno specifico ruolo all'interno dell'organico del personale, quello di coordinatore appunto, a cui vengono attribuite specificamente le attività di coordinamento di più centri decisionali: vanno in questa direzione le norme sull'ordinamento delle carriere del personale appartenente a vari comparti del settore pubblico (Sanità, Beni culturali, università, ecc.). In altri casi le funzioni di coordinamento vengono ricomprese tra quelle che fanno capo a qualifiche funzionali diversamente designate (direttore generale, direttore di divisione, ecc.).
	In tutti questi casi occorrerà attentamente distinguere laddove trattasi di una vera e propria formula organizzatoria (quella del coordinamento, appunto), e laddove invece, nonostante il nome o le funzioni tra le altre attribuite, trattasi di una struttura inserita all'interno di una scala gerarchica nella quale le funzioni di coordinamento, anche se presenti, sono assorbite all'interno del rapporto di gerarchia (13). Proprio in quest'ultimo senso va intesa la già ricordata norma dell'art.17 comma 1 lett. b) D.L.3.2.93 n.29: "la direzione e il coordinamento dei sistemi informatico-statistici e del relativo personale", mentre è da vedere un coordinamento in senso proprio nella norma del comma 2 dello stesso articolo: " è sovraordinato agli uffici di livello inferiore operanti nella circoscrizione, nei confronti dei quali svolge altresì funzioni di indirizzo, coordinamento e vigilanza" (14).

4. Gli strumenti del coordinamento.

	Se il fine cui tende il coordinamento (realizzare l'unità di indirizzo di uffici o enti dotati di autonomia) è sufficientemente individuabile nelle poche nozioni date, meno facile è il determinare gli strumenti attraverso i quali si attua l'attività di coordinamento. Proprio perché trattasi di attività continuativa e molteplice anziché di singoli atti, essa non è astrattamente tipizzabile, giacché si esplica sia in atti specificamente diretti a produrre effetti di coordinamento (atti di programmazione, di indirizzo, di standardizzazione), sia, come avviene nella gran parte dei casi, mediante atti non formali (raccolta di documentazione ed elaborazione di informazioni; suggerimenti, sollecitazioni, raccomandazioni, ecc.). Tuttavia la dottrina è giunta di recente ad individuare la manifestazione tipica dell'attività di coordinamento nella "direttiva" , ossia in quegli atti di indirizzo, che comportano negli uffici coordinati l'obbligo di tenerli presenti e di non discostarsene se non per plausibili motivi (15).
	La direttiva è in realtà nient'altro che una norma-guida, un indirizzo, che lascia al destinatario una certa discrezionalità, nell'ambito però dei fini comuni indicati dalla direttiva stessa. Si è posto pertanto in dottrina il problema della loro maggiore o minore vincolatività e della conseguente sanzione per la loro inottemperanza.
	In linea di principio non si può non riconoscere che tra i poteri dell'organo di coordinamento è da prevedere anche la possibilità di denunciare la inottemperanza alla direttiva e pretendere l'adeguamento. Non è possibile immaginare che al momento della direzione, della guida, dell'impulso e del coordinamento non corrispondano tecniche di controllo, di correzione, di sanzione. Non è sufficiente porre il tema del coordinamento considerandone solo gli aspetti promozionali, senza affrontare, seppure con prudenza, la questione delle disfunzioni che derivano dalla violazione delle regole di coordinamento: pertanto è stato ritenuto che gli atti di coordinamento, purché essi stessi legittimi quanto all'organo che li emana e al contenuto, spieghino la loro efficacia imponendo alle autorità destinatarie dell'attività di coordinamento un esercizio dei poteri discrezionali propri, nei limiti segnati dalle legittime esigenze di coordinamento. Ciò comporta addirittura secondo qualcuno il controllo giurisdizionale di legittimità.
	Se tutto ciò può essere accettabile nei casi in cui il coordinamento si svolge tra soggetti appartenenti ad amministrazioni diverse, il problema della vincolatività e della eventuale sanzione deve essere posto in termini del tutto diversi qualora si tratta - come nel caso che ora più ci interessa - di una attività interna alla amministrazione, e perciò non rilevante all'esterno in un interesse giudizialmente apprezzabile. Nell'inottemperanza alle regole dettate dall'organo di coordinamento vi sarà pur sempre una disfunzione dell'attività amministrativa ma le sanzioni eventuali saranno da trovare tutte all'interno dell'amministrazione stessa, e si tradurranno per lo più in strumenti politico-amministrativi di pressione indiretta (per es. nella distribuzione delle risorse e del personale). E' certamente esclusa invece la possibilità di un ricorso agli organi della giurisdizione amministrativa. 

5. La legge 23/86 ed il ruolo dei coordinatori nelle Università.

	L'ordinamento delle carriere del personale tecnico-amministrativo delle Università nascente dalla L.312/80 non prevedeva un ruolo autonomo di "coordinatori", bensì semplicemente una funzione di coordinamento attribuita ad alcune figure dell'VIII qualifica funzionale. Non si trattava però, come risulta evidente anche ad una rapida lettura, di un'attività di coordinamento nel senso chiarito sopra, ma soltanto di uno dei modi di esplicazione della funzione direttiva all'interno di un sistema che continuava ad essere essenzialmente basato sul principio gerarchico.
	Nell'applicazione della L.312 era però maturata la coscienza che, specie per le carriere di carattere tecnico, che richiedono un'alta specializzazione professionale, non è possibile risolvere l'esigenza di coordinamento all'interno del principio gerarchico, e attraverso gli strumenti propri di questo (16). Si aveva cioè la sensazione che la frammentazione delle strutture universitarie tendesse a favorire l'isolamento, anziché l'integrazione, di strutture omogenee quanto a funzioni svolte (biblioteche, laboratori, musei, centri di calcolo, ecc.) ma inserite in realtà tra loro del tutto autonome e non comunicanti (Istituti, Dipartimenti, ecc.).
	Nasceva da qui - più che da una pur legittima aspettativa ad un avanzamento di carriera dei funzionari dei livelli più elevati - l'esigenza di un collegamento fra le figure, soggettive e oggettive, appartenenti alla stessa area funzionale, pur se inserite in strutture operative autonome tra loro. In tal modo si faceva salvo il principio dell'autonomia delle strutture, e quindi la dipendenza gerarchica e disciplinare del personale dal Direttore della rispettiva struttura, ma si istituiva una rete di collegamenti funzionali tra le figure professionali dello stesso tipo, che mirava ad ottenere un miglioramento della qualità e quantità dei servizi prestati insieme ad una armonizzazione delle procedure e, più in generale, della politica dei servizi.
	Le declaratorie delle nuove qualifiche ed i relativi profili professionali, contenuti nell'art. 12 della L.23/86, rispondono solo in parte a questa esigenza, giacché in realtà non per tutte le aree funzionali risulta possibile verificare questa netta distinzione tra il profilo gerarchico (verticale) e quello funzionale (orizzontale). Si vedano per esempio le mansioni attribuite ai coordinatori dell'ufficio tecnico, o a quelli dell'area tecnico-scientifica e socio sanitaria, riguardo ai quali ciò che sembra distinguere questi tecnici dai funzionari di VIII livello è solo la maggiore qualificazione e la complessità della struttura nella quale sono inseriti. Non c'è niente invece da cui risulti un coordinamento tra attività tecniche di strutture diverse. E la stessa cosa si può dire per quel che riguarda il coordinatore di I livello dell'area di elaborazione dati, il cui profilo recita "svolge attività altamente specializzate di ricerca, pianificazione e progettazione volte all'introduzione di nuove tecniche e metodologie...", e che solo "ove necessario coordina il lavoro di altro personale". Ancora una volta un coordinatore che come attività istituzionale non ha quella di coordinare. Ma osservazioni in qualche modo simili devono farsi pure per il profilo relativo alla seconda qualifica (quella dei coordinatori generali di elaborazione dati), dove si legge che "il coordinatore generale dei servizi di elaborazione dati dirige il lavoro di una struttura complessa del servizio di elaborazione dati", espressione, come ognuno può constatare, addirittura emblematica della confusione tra profilo gerarchico (attività di direzione) e profilo funzionale (attività di coordinamento) cui accennavo prima in termini generali.  
	Molto più precise in questa direzione sono invece le declaratorie delle qualifiche di coordinamento previste per l'area delle biblioteche.
	Un'affermazione di principio apre entrambe le declaratorie: "Nell'ambito delle deliberazioni adottate dai competenti organi accademici". E' questa un'affermazione che può apparire pleonastica, ma le discussioni in commissione fanno vedere che non lo è (17): in realtà si è voluto affermare che il coordinamento svolto dal funzionario coordinatore è pur sempre un'attività di esecuzione di deliberazioni accademiche, è cioè un'attività tecnica e non politica. In altri termini la politica delle biblioteche non è compito degli organi tecnici, ma degli organi di governo dell'Ateneo (18).  
	Le due qualifiche (coordinatore e coordinatore generale) rispecchiano i diversi livelli di coordinamento:
	- a livello di area disciplinare (Facoltà, interfacoltà, interistituto, interdipartimentale);
	- a livello di Ateneo e interuniversitario.

	Proprio in considerazione di questi due livelli, comunque necessari, di coordinamento, appare ovvia la considerazione che il doppio ruolo (coordinatori e coordinatori generali) ha un senso nelle biblioteche più che nelle altre aree. Tuttavia, per uno di quegli strani misteri della nostra attività legislativa,  dapprima proprio per le biblioteche non lo si volle riconoscere, anzi nel disegno di legge era prevista solo la prima qualifica. La seconda qualifica è stata inserita in commissione Istruzione della Camera con due emendamenti del relatore Tesini e del deputato PCI Franco Ferri nella seduta del 22 maggio 1985. Altre distorsioni nell'interpretazione di questa funzione di coordinamento si possono riscontrare nelle discussioni in commissione (19).
	Occorre però dire che appaiono meglio definite le funzioni del coordinatore generale rispetto a quelle del coordinatore, anche se complessivamente il testo risulta anche per questa qualifica notevolmente migliorato rispetto alla proposta originaria (20). Un fattore di equivocità è certamente per la prima qualifica (cordinatore di biblioteca) l'espressione in cui è detto "integrando i compiti propri con quelli del funzionario di biblioteca". Ciò ha dato luogo a molti equivoci in sede di attuazione: non vi è dubbio che il compito proprio è quello del coordinamento, e perciò il coordinatore o è preposto ad un'apposita struttura di coordinamento di più biblioteche, o quanto meno deve svolgere funzioni di coordinamento tra più biblioteche. Di fatto è successo che in molti casi si è attribuita la qualifica ma non i compiti di coordinamento, e il coordinatore ha finito per svolgere solo ed esclusivamente compiti relativi ad una singola biblioteca. Questo è certamente un uso distorto delle possibilità che offre la legge 23 (21). 
	Per la seconda qualifica tale pericolo non dovrebbe sussistere, in quanto la legge è chiarissima nell'escludere che i coordinatori generali possano essere addetti a funzioni che non siano di coordinamento, per esempio la direzione di una singola biblioteca, per quanto grossa essa sia, ed anche nel caso di biblioteche centrali. Su un eventuale uso distorto in questa direzione dovrebbe, a mio avviso, esercitarsi il controllo della Corte dei Conti.
	Un altro punto a mio avviso poco chiaro è quello in cui si afferma per la prima qualifica che "coordina l'aggiornamento del personale e l'orientamento dell'utente" mentre poi per la seconda qualifica si dice che "Nei settori di propria competenza promuove l'aggiornamento del personale e l'educazione dell'utenza": non riesco a vedere una promozione dell'aggiornamento senza il relativo coordinamento, e viceversa; così come non capisco nel caso specifico in che differisca l'orientamento dell'utente dall'educazione dell'utenza. Ma si tratta in definitiva di particolari di secondaria importanza.
	La novità per la seconda qualifica (coordinatore generale di biblioteca) è rappresentata non solo dal coordinamento di Ateneo, ma dal "coordinamento interuniversitario nazionale o internazionale in determinati settori della biblioteconomia"; e l'elencazione esemplificativa qui è proprio ben fatta, poiché ci sono praticamente tutte le funzioni da coordinare: normalizzazione bibliografica e catalografica, attività di documentazione e di diffusione selettiva dell'informazione, strutture esistenti per l'elaborazione delle informazioni bibliografiche ed i prodotti della documentazione, valutazione costi-efficacia-benefici delle strutture e delle procedure bibliotecarie. Voglio solo accennare all'importanza del rilievo che viene dato alla documentazione. E' la prima volta che ciò accade con riferimento al personale delle biblioteche, ed è significativo che ciò avvenga con riferimento al personale universitario, laddove invece non c'è da sperare che nel campo delle biblioteche pubbliche questa integrazione tra bibliotecari e documentalisti faccia molti passi avanti in breve tempo.
	Il coordinamento nazionale interuniversitario è quanto mai necessario. Il ritardo nel decollo di SBN e la sua scarsa accoglienza in campo universitario sono una prova che le Università hanno bisogno di altro, che c'è bisogno cioé di una forte spinta verso forme di coordinamento interuniversitarie, di cui parleremo tra poco.
	Infine due novità - presenti solo per la II qualifica - mi sembrano da segnalare, anche se non riguardano direttamente il coordinamento. La prima è la possibilità che venga affidata al coordinatore generale la responsabilità di Centri di studio a livello di Ateneo in determinati settori della biblioteconomia, con l'indiretto riconoscimento di un'autonoma attività di ricerca scientifica (direi anche ai fini dell'art.65 D.P.R. 382/80): la seconda è il riconoscimento della possibilità di fornire consulenze professionali (si deve ritenere anche a terzi, purché con le modalità e nei limiti consentiti dall'art. 66 D.P.R.382/80) nei settori di propria competenza.
	I limiti della legge 23 sono però evidenti da altro punto di vista, e cioè da quello del collegamento con la normativa successiva che ha investito in questi ultimi anni ambiti molto vicini a quelli toccati dalla legge 23. Manca, infatti,  alcun coordinamento (normativo, questa volta), da un lato tra la legge 23 e il DPR.29/93, quanto meno nella parte relativa alla funzione dirigenziale e alle sue attribuzioni; dall'altro, più in generale, con le norme (legislative, statutarie e regolamentari) relative all'autonomia universitaria e alle strutture nelle quali articolare in concreto questa autonomia, che sono, o possono essere, anche strutture di coordinamento.
	Sotto il primo profilo, è noto come il DPR.29 sia stato concepito, soprattutto il capo II, quello relativo alla dirigenza, sul modello ministeriale o comunque di amministrazioni pubbliche le cui competenze sono, in larga misura, di tipo amministrativo in senso stretto: anche nella sua ultima versione, modificata dai DPR.470/93 e 536/93, gli unici cenni alle istituzioni universitarie sono un rinvio, contenuto nell'art.13 comma 1, alle norme di adeguamento che dovranno essere emanate dalle singole istituzioni (quindi anche quelle universitarie), ed una quanto mai ambigua clausola di esclusione dalle attribuzioni della dirigenza amministrativa della gestione della ricerca e dell'insegnamento (che si trova all'art.15 ultimo comma).
	Io credo che se un limite veramente grosso c'è all'applicazione pura e semplice delle norme sulla dirigenza amministrativa alle Università questo non stia tanto in quello, forse fin troppo enfatizzato, del rapporto tra docenti e non docenti, in questo caso tra dirigenti e direttori delle strutture scientifiche, quanto nel rapporto tra due funzioni, che nell'ambito dell'Università sono entrambe essenziali e, direi, agli stessi livelli di responsabilità, la funzione amministrativo-dirigenziale e la funzione tecnica o meglio tecnico-dirigenziale, che invece finora nelle Università non è prevista espressamente come tale, a differenza di altri settori (per esempio il Servizio sanitario nazionale, dove la  funzione di dirigenza è diversificata nei ruoli professionale, tecnico ed amministrativo). Voglio essere chiaro: qui non si tratta di riuscire ad ottenere, con un escamotage, quell'accesso alla dirigenza da parte dei coordinatori generali, che credo anche da parte sindacale è stato talvolta ipotizzato; da un'attribuzione ai coordinatori di generiche funzioni dirigenziali (nelle quali, come si è visto, saranno sempre preponderanti i compiti di tipo amministrativo) io non credo che le Università trarranno grande beneficio. Al contrario mi sembra che sia giusto - così come nell'esperienza del Servizio sanitario nazionale - valorizzare e porre ad un adeguato livello di responsabilità decisionale le competenze tecnico-professionali che sono presenti nelle qualifiche apicali dell'area delle biblioteche e di quella di elaborazione dati, ma senza l'appesantimento di quel grosso fardello di competenze tipicamente amministrative (la gestione delle risorse e del personale) che invece è giusto lasciare nelle mani della dirigenza amministrativa.
	Naturalmente, poi, sarà tutto da inventare il rapporto funzionale che dovrà sussistere tra la funzione dirigenziale amministrativa e quella tecnica. L'importante è che si mantenga fermo il principio per cui la funzione dei coordinatori è appunto quella di coordinamento, e non è pertanto una posizione gerarchicamente sovraordinata a cui debbano necessariamente competere compiti che sono invece precipui della dirigenza amministrativa.
	Sotto il secondo profilo (quello del rapporto con le strutture che devono essere previste in sede statutaria) occorre convincersi che non può esserci coordinamento se non c'è il Sistema, se non c'è una struttura di coordinamento. Il rischio è di girare a vuoto, e di non riuscire a cogliere nella legge ciò che c'è di buono: è una legge che è nata con il marchio sindacale di tutte le leggi fatte per creare nuovi sbocchi e avanzamenti di carriera al personale, e che quindi non si preoccupa di creare le strutture entro cui queste funzioni possano essere svolte (cosa che - dobbiamo dirlo con franchezza - in molti casi può far comodo sia al personale sia alle Università), ma che invece, proprio con riferimento alle biblioteche e ai centri di calcolo, più che in altri settori, può svolgere un ruolo che rompe con la logica tradizionale.

6. Le strutture di coordinamento: Sistemi bibliotecari e sistemi informatici di Ateneo.

	La fase di elaborazione statutaria che stanno vivendo le Università italiane è probabilmente il momento propizio per una discussione, che coinvolga quanti vi operano a vari livelli e con varie professionalità, sulle strutture più idonee per assicurare il raggiungimento del fine (il coordinamento funzionale delle biblioteche e dei centri di calcolo di ciascun Ateneo) senza creare doppioni che intralcino il lavoro di strutture preesistenti, o peggio inutili carrozzoni buoni solo ad assegnare una poltrona a chi vi è preposto.  
	Un buon punto di partenza mi sembra essere il documento elaborato in proposito (ormai quasi due anni fa) dalla Commissione ministeriale per le Biblioteche e la Documentazione, istituita dall'allora Ministro Ruberti nel luglio 1991. Le proposte della Commissione (22) vanno in una direzione precisa e, pur con le dovute cautele dovute alla necessità di non invadere con prescrizioni rigide il campo riservato all'autonomia dei singoli Atenei, sono in gran parte innovative. Le proposte riguardano essenzialmente le biblioteche, ma possono facilmente applicarsi anche ai centri di calcolo, che ormai costituiscono una realtà molto diffusa non solo centralmente, ma anche a livello di facoltà o di dipartimento.

	1) Istituzione (e menzione di esso nello Statuto dell'Ateneo) del sistema bibliotecario di Ateneo come insieme coordinato di strutture di servizio. 
	C'è qui il vero elemento innovativo della proposta della Commissione. Finora le biblioteche sono state viste come strumenti interni alle singole strutture, senza emersione all'esterno, quindi senza possibilità di coordinamento. La novità consiste nel vederle come un sistema coordinato funzionalmente, nel quale cioè ogni unità del sistema, pur restando legata (per i profili amministrativi, disciplinari, ecc.) alla struttura cui appartiene, assolve una sua precisa funzione di servizio all'interno del sistema, funzione che le viene attribuita e coordinata dall'organo centrale, cui deve rendere conto per i profili funzionali.
	Trovare un equilibrio tra l'esigenza di tenere vincolate, per i profili amministrativi, disciplinari, ecc., le biblioteche alle strutture cui appartengono, e quella di coordinarle centralmente per i profili funzionali (copertura bibliografica, prestito interbibliotecario, orari di apertura, eventuale servizio di documentazione in linea, ecc.) non è certo facile. Bisogna sfuggire ad un doppio pericolo: quello di lasciare sostanzialmente le cose come stanno, rinunciando ad un vero coordinamento, e quello di attribuire al coordinamento compiti che sono propri delle singole strutture (essenzialmente compiti amministrativi); nel primo caso  avremo - come adesso - le biblioteche senza il Sistema, nel secondo una centralizzazione dei profili burocratici, che non potrà che nuocere alla funzionalità del Sistema. 

	2) Il Sistema va poi strutturato in relazione ai vari livelli nei quali si esplicano le singole funzioni.
	a- Emerge anzitutto l'opportunità della creazione di un organo centrale, capace di rappresentare le esigenze delle biblioteche e di proporre politiche coordinate, instaurando un rapporto istituzionale tra sistema bibliotecario e organi di governo dell'Ateneo riguardo alla distribuzione delle risorse e alla politica di sviluppo dei servizi per la ricerca e la didattica.
	Sulla natura di quest'organo centrale di coordinamento la Commissione ministeriale non ha voluto impegnarsi, lasciando alle singole realtà locali la specificazione delle caratteristiche organizzative e funzionali. Sulla base dell'esperienza fatta da alcune Università, e specialmente alla luce di quanto rilevato poc'anzi a commento delle qualifiche funzionali del ruolo dei coordinatori, mi sembra però che un minimo di struttura (con propria dotazione di fondi e di personale) sia necessaria, e ciò per dare sufficiente autonomia a chi svolge la funzione di coordinamento sia nei confronti delle singole strutture didattico-scientifiche (Dipartimenti, Istituti, singole biblioteche), sia nei confronti dell'Amministrazione centrale o di altre strutture di servizio (centri di calcolo, ecc.), da cui verrebbe automaticamente fagocitata: ciò andrebbe inevitabilmente a scapito della specifica professionalità, che deve essere invece espressa e potenziata, ed eventualmente difesa nei confronti sia dei Direttori delle singole strutture sia della burocrazia universitaria (23).
	Al vertice della struttura centrale di coordinamento è opportuno che vi sia un organo collegiale rappresentativo delle aree scientifiche presenti nell'Ateneo, integrato da esperti in gestione, organizzazione e innovazione di tecnologie e servizi per le biblioteche, presieduto dal Rettore o da un suo delegato. Le funzioni dell'organo collegiale saranno consultive e propositive nei confronti sia degli organi accademici che delle biblioteche. Si dovrà prevedere che almeno su determinate materie i pareri siano obbligatori (nel senso che dovranno essere richiesti ed espressi entro un tempo determinato); non pareri vincolanti, come si conviene appunto alla funzione di coordinamento, nel senso precisato all'inizio, per evitare che l'organo di coordinamento si trasformi in organo politico.
	Oltre a queste funzioni, per così dire, di indirizzo, svolte dall'organo collegiale, potranno esservi poi alcune funzioni proprie della struttura centrale di coordinamento (creazioni di basi dati comuni, formazione del personale e dell'utenza, ecc.). 
	L'organo collegiale, a mio avviso, dovrà essere poi il momento unificante tra sistema bibliotecario e sistema di calcolo dell'Ateneo. Sono ormai tanti i settori e le attività nelle quali è necessaria la collaborazione di entrambe le competenze professionali e decisionali: niente di meglio che trovare un momento decisionale comune nell'organo collegiale nel quale siano rappresentate non solo le varie aree scientifiche ma anche le diverse competenze.

	b- Le singole sedi vanno lasciate arbitre di decidere se introdurre un organo intermedio (cui è preposto un coordinatore di prima qualifica) per il coordinamento delle biblioteche o dei centri di calcolo di una stessa area scientifica o di uno stesso polo territoriale. Ciò sarà necessario in quelle aree scientifiche caratterizzate da eccessivo frazionamento in molte strutture bibliotecarie diverse, tutte di modesta entità. Anche in questo caso l'esigenza della struttura dovrà nascere solo come conseguenza dell'individuazione delle funzioni da coordinare, e non all'inverso.
		
	c- Infine, il Sistema bibliotecario di Ateneo deve prevedere le modalità di funzionamento, ed i relativi organi, delle strutture periferiche (singole biblioteche). Si tratta di un problema complesso, che coinvolge sia aspetti istituzionali (i rapporti tra le biblioteche e le strutture didattico-scientifiche dell'Ateneo) sia aspetti professionali (il rapporto tra direzione scientifica, rappresentativa delle esigenze dei docenti e ricercatori, e direzione tecnico-amministrativa, rappresentativa della professionalità dei bibliotecari).
	La Commissione ministeriale ha suggerito che vada comunque inserita nello Statuto l'indicazione di una tipologia di biblioteche dotate di autonomia finanziaria e organizzativa. Ciò perché la legge istitutiva del Ministero prevede espressamente che vengano indicate in Statuto le strutture dotate di autonomia (art.7 L.168). 
	Questo dell'autonomia finanziaria e organizzativa è un punto che andrà chiarito. Oggi quasi tutte le biblioteche sono inserite in una struttura dipartimentale o di Istituto. Persino le biblioteche di Facoltà dipendono spesso ancora dalle Presidenze (situazione anomala anche rispetto alla normativa attuale, la quale non prevede le Presidenze di Facoltà quali autonomi centri di spesa). Solo poche biblioteche (generalmente le più antiche, ma anche quelle più recenti organizzate come Centri di servizi ai sensi del D.P.R.382/80) costituiscono strutture autonome. Proprio per queste si pone anzitutto il problema delle forme in cui attuare il necessario collegamento con l'utenza scientifico-didattica cui ogni biblioteca universitaria è istituzionalmente rivolta. A differenza delle biblioteche pubbliche, infatti, il problema dell'autonomia delle biblioteche universitarie non si risolve certo con l'autonomia amministrativa e contabile. In secondo luogo, e solo dopo aver risolto il primo, si pone quel problema ulteriore, che a mio avviso è stato eccessivamente enfatizzato, specie da parte sindacale e delle associazioni dei bibliotecari, della direzione delle biblioteche, e cioè se a dirigere la biblioteche dell'Università debba essere un docente o un bibliotecario (24).
	Il problema dunque va risolto globalmente: una soluzione coerente con quanto detto sinora potrebbe essere quella di distinguere una funzione di indirizzo, programmazione e controllo, svolta da un organo collegiale rappresentativo della domanda finale dei servizi (docenti, studenti), e una funzione di gestione, affidata ad un direttore, preferibilmente appartenente al ruolo dei bibliotecari (non inferiore all'VIII qualifica), designato dall'organo collegiale e incaricato pro-tempore, anche quando di ruolo nell'Università. In altri termini non deve essere esclusa in linea di principio né la direzione da parte di un docente (che specie nelle piccole biblioteche d'Istituto sarà normalmente il Direttore d'Istituto o un suo delegato), né (per le biblioteche più grandi) l'affidamento della direzione per contratto ad un esperto esterno, come previsto, d'altra parte, già dall'art.26 del D.P.R.382/80 ed ora dall'art. 7 comma 6 del recentissimo D.L.3 febbraio 1993 n.29.

7. Controllo gerarchico e controllo funzionale: il problema del rapporto con le strutture locali.

	Come già rilevato sopra in termini generali, l'attività di coordinamento, nel nostro caso svolta dal Centro di Ateneo per le biblioteche, qualora formalmente costituito, ed in ogni caso dai coordinatori e coordinatori generali di biblioteca, presenti ormai in tutte le Università, non è astrattamente tipizzabile, perché si tratta di un'attività continuativa e molteplice, che si esplica talora in atti specificamente diretti a produrre effetti di coordinamento (atti di programmazione, di indirizzo, di standardizzazione), talora, come avviene nella gran parte dei casi, mediante atti non formali (raccolta di documentazione ed elaborazione di informazioni; suggerimenti, sollecitazioni, raccomandazioni, ecc.).
	Il problema più delicato è pertanto quello di assicurare all'organo di coordinamento la collaborazione delle strutture locali, senza la quale gran parte dell'attività svolta per il coordinamento rischia di rimanere senza risposta. Si tratta, come è chiaro, di una collaborazione che ben difficilmente potrà essere assicurata mediante strumenti giuridici, e ciò proprio a causa della natura particolarissima della funzione di coordinamento, priva com'è di un qualsiasi potere gerarchico nei confronti del personale dell'area delle biblioteche, che continua a far parte istituzionalmente delle singole strutture di appartenenza, e quindi a dipendere gerarchicamente e disciplinarmente dai relativi direttori (25).   
	Per far ciò è necessario educare, non solo il personale bibliotecario, ma essenzialmente i docenti, alla cultura del coordinamento, cioè convincersi e convincere che il coordinamento è una esigenza, una necessità di funzionamento laddove esiste un'articolazione di strutture dotate di autonomia ordinamentale e organizzativa, che perseguono obiettivi identici (se non totalmente, almeno parzialmente). E' noto che la sfiducia di massima riservata al modello del coordinamento deriva dal timore, che hanno i soggetti coordinati, di dover restringere o rinunciare alla propria autonomia: ciò è quanto mai vero, e lo constatiamo ogni giorno, dentro l'Università, dove i direttori di Istituto o di Dipartimento spesso temono che il coordinamento con altre strutture significhi rinuncia alle esigenze specifiche della ricerca  che si fa nella propria struttura; talora non si fa neppure lo sforzo di pensare che l'applicazione di alcuni standards comuni, il dialogo con le altre strutture scientifiche, l'apertura a criteri più moderni giova in definitiva anche alla ricerca settoriale. Bisogna superare tale timore ricercando anzitutto il consenso dei soggetti coordinati. Il coordinamento non ipotizza l'imposizione o la coercizione, bensì si fonda sul "egual sentire", è ricerca di collaborazione, di integrazione, di conoscenze e di esperienze, per indirizzare e razionalizzare le risorse. Da questo punto di vista l'"educazione dell'utenza" che, come si è visto sopra, costituisce una delle funzioni che la L.23 attribuisce specificamente ai coordinatori generali di biblioteca, è anzitutto da intendere come "educazione al coordinamento", e di questa nelle Università c'è ancora veramente bisogno.
	Sul piano strettamente istituzionale il primo problema da affrontare è perciò quello di determinare con chiarezza (possibilmente nello Statuto) quali sono le strutture da coordinare, vale a dire le tipologie che vanno soggette al coordinamento funzionale (biblioteche di Facoltà, interfacoltà, dipartimentali, di Istituto, interistituto, centri di documentazione, ecc.). Dico questo, che potrebbe sembrare ovvio, perché nelle bozze di Statuto o di Regolamento generale di varie Università è possibile riscontrare espressioni tali da far pensare che si voglia sottrarre al coordinamento centrale una parte delle strutture che costituiscono il sistema bibliotecario dell'Università, e spesso la parte più vitale e scientificamente più interessante. E' invece quanto mai opportuno che tutti i punti di accesso all'informazione bibliografica, comunque denominati (biblioteche, fondi librari, centri) e da qualunque struttura dipendenti, e perciò a prescindere dal fatto che siano o meno dotati di autonomia organizzativa e contabile, costituiscano oggetto di coordinamento funzionale da parte dell'organo a ciò deputato. Ciò, come si è cercato di chiarire sopra, senza per nulla intaccare il rapporto gerarchico del personale addetto nei confronti del direttore della struttura di appartenenza, che di volta in volta potrà essere il direttore della biblioteca (qualora si tratti di biblioteca autonoma) o il direttore dell'Istituto, del Dipartimento, del Centro negli altri casi.
	Se le forme giuridiche per assicurare il controllo funzionale sulle biblioteche dell'Ateneo senza invadere le funzioni di controllo gerarchico sono ancora tutte da inventare (26), non si può però ignorare che anche all'interno delle istituzioni universitarie esistono strumenti indiretti attraverso cui l'organo di coordinamento può far valere le ragioni di interesse generale che ispirano la sua attività. Si tratta di quella attività propositiva nei confronti degli organi di governo dell'Ateneo relativamente alla distribuzione dei fondi e del personale per le biblioteche, che dovrebbe essere competenza essenziale del Centro di Ateneo, qualora costituito, o quanto meno dell'organo collegiale che ne riassume le funzioni essenziali. Attraverso questa attività propositiva  - ed ovviamente le deliberazioni conseguenti degli organi di governo - è possibile creare un insieme di incentivi e disincentivi per le strutture periferiche, che dovrebbero consentire di superare le resistenze di tipo autarchico: si pensi, ad esempio, alla forza incentivante che può avere per un Dipartimento o Istituto la partecipazione ad un progetto di coordinamento in ambito bibliotecario che comporti l'assegnazione di fondi, di attrezzature, o di personale distaccato pro-tempore per la realizzazione del progetto; ma si pensi anche alla forza deterrente che può avere la drastica diminuzione di fondi e di personale per quelle strutture che non accettassero l'automazione del catalogo o la riconversione del personale.

8. Il coordinamento interuniversitario.

	Un ultimo punto da definire è la possibilità della creazione di centri interuniversitari, di ricerca o di servizio, per le biblioteche. Negli ultimi anni varie iniziative in tal senso si sono affacciate, anche se non sempre andate in porto, e lo stesso Ministero sembra voler incoraggiare questa pratica. 
	I Centri interuniversitari sono regolati, com'è noto, dall'art. 91 del D.P.R.382/80. La legge tuttavia disciplina soltanto le modalità per la loro istituzione, ma non dice nulla sulle forme dell'organizzazione interna e specialmente sulle funzioni da coordinare, la cui determinazione viene lasciata alle convenzioni istitutive. 
	Si tratta, a mio avviso, di una possibilità che a torto sinora è stata scarsamente sfruttata: si pensi, ad esempio, a tutto il campo relativo alla promozione di studi e di ricerche a carattere nazionale, internazionale e comunitario nel campo della biblioteconomia e della documentazione, alla diffusione dell'informazione su protocolli di comunicazione e standards internazionali per lo scambio dei dati, all'organizzazione di laboratori per la promozione della formazione e dell'aggiornamento permanente degli specialisti dell'informazione, alla gestione di apparecchiature comuni (27). 
	Naturalmente, un Centro interuniversitario ha un senso in quanto ciascuna delle Università aderenti abbia al suo interno costituito una struttura di coordinamento con una sua autonomia, anche finanziaria, rispetto alle singole biblioteche: ciò non solo perché da un punto di vista logico non avrebbe senso un coordinamento esterno senza coordinamento interno (a meno che non si tratti di un'iniziativa a carattere disciplinare che coinvolga più Università, ma in tal caso non avrebbe niente a che fare col coordinamento delle biblioteche), ma anche perché nella normativa attuale non sembra che i Centri interuniversitari possano essere considerati autonomi centri di spesa, ma che debbano invece appoggiarsi alle strutture locali che ne sono il supporto. 
	Questa soluzione potrebbe in realtà scoraggiare dall'aderire a Centri interuniversitari per le biblioteche quelle Università che non avessero previsto in statuto una struttura di coordinamento locale, che è il naturale supporto di un tale Centro interuniversitario. E' anche per questo che nell'applicazione del D.P.R.382/80 si è spesso preferita la forma del Consorzio interuniversitario, riconosciuto dall'ultimo comma dello stesso art. 91 (così come modificato dalla legge 9 dicembre 1985 n.705), che essendo dotato di personalità giuridica di diritto privato costituisce in molti casi una struttura più agile di quella di un Centro (di ricerca o di servizi) interuniversitario. Anche qui, come in tutte le altre forme di coordinamento, la scelta della forma giuridica dovrà dipendere essenzialmente dal tipo di servizi che si vuol coordinare, e non viceversa.
 
9. L'organizzazione del Ministero dell'Università e della Ricerca e le funzioni di coordinamento del sistema bibliotecario universitario.

	Se l'autonomia delle Università richiede sempre di più che vi siano degli organi, espressione di questa autonomia, che si muovano nella direzione del coordinamento fra le iniziative attuate a livello locale, è pur vero che una funzione di rappresentanza nazionale del sistema universitario, specie in rapporto alle iniziative e ai progetti di rilevanza europea ed in genere internazionale, debba essere svolta dall'organo che istituzionalmente è deputato a ciò: il Ministero per l'Università e la ricerca scientifica. 
	E' a tutti noto che da quando il Ministero della Pubblica Istruzione ha abbandonato le biblioteche pubbliche (fra le quali vi sono anche un buon numero di "biblioteche universitarie", ormai tali solo nel nome) al nuovo Ministero dei Beni culturali e ambientali, non è più esistita una politica delle biblioteche da parte della Direzione generale universitaria, né sotto il Ministero della Pubblica Istruzione né sotto quello dell'Università e della Ricerca. E' stato persino soppressa la voce specifica del bilancio del Ministero, che consentiva di dare finanziamenti alle Università finalizzati al funzionamento delle biblioteche.  
	Colpisce il fatto che a tutt'oggi presso gli organismi comunitari l'unico referente per le biblioteche italiane, anche per progetti che coinvolgano anzitutto le Università, debba essere il Ministero per i Beni culturali ed il suo organo tecnico, l'Istituto per il catalogo unico, che, per quante benemerenze possa vantare, non è certo il più adatto a valutare le esigenze specifiche delle biblioteche dell'Università, dato lo specialissimo rapporto che intercorre tra queste e la ricerca scientifica che vi si svolge.
	Giustamente il ministro Ruberti nel suo decreto di organizzazione del Ministero dell'Università e della Ricerca (D.M. 9 gennaio 1992) aveva previsto un ufficio (l'Ufficio IV del Dipartimento per l'Istruzione Universitaria) "preposto alla realizzazione della rete bibliotecaria universitaria", ma è chiaro che un organo burocratico del Ministero non potrà mai svolgere questa funzione se non vi sarà un supporto tecnico - professionale adeguato cui vengano attribuiti (senza con ciò creare altri inutili carrozzoni) i compiti che l'ICCU svolge per il Ministero dei Beni culturali. E' per evitare questo pericolo che la Commissione ministeriale per le biblioteche, nel suo documento ricordato sopra, ha proposto di assegnare a detto ufficio un supporto tecnico-scientifico, che ai sensi della L.23/86 dovrebbe essere guidato da un coordinatore generale di biblioteca. Fino a questo momento non mi risulta che sia stato fatto alcun gesto concreto in questa direzione.
	Così pure non mi sembra un segno di attenzione da parte del Ministero per i problemi del coordinamento non aver proceduto, dopo la fine del ministero Ruberti, a riconvocare (o a rinnovare), e poi a rendere stabile la Commissione Nazionale creata dal ministro Ruberti. La necessità di un organismo centrale, che abbia le funzioni di un organo consultivo e di indirizzo, non sarebbe certo il segno di un nuovo centralismo, ma  piuttosto uno stimolo per le singole sedi verso soluzioni organizzative il meno possibile divaricate. 
	Non mi nascondo certo le difficoltà e gli ostacoli, anche seri, che tutto ciò comporta, ma credo che sia compito non solo delle Università, ma anche e specialmente delle associazioni professionali, porre il problema nelle opportune sedi.

10. Conclusioni : la cultura del coordinamento 

	Non spetta a me trarre conclusioni su un discorso che richiede ancora un ulteriore approfondimento sul piano tecnico-biblioteconomico. Mi sembra però che un incoraggiamento ad agire nella direzione del coordinamento funzionale, ed a superare perciò tutte le barriere, legali ma specialmente mentali, che ostacolano la "cultura del coordinamento" possa venire dalle parole di un documento che mi sembra estremamente importante, perché proviene da un mondo molto distante da quello delle biblioteche, nel quale ha dominato fino a non molto tempo fa un tipo di cultura del tutto indifferente al coordinamento, anzi gelosa delle proprie prerogative e dei propri successi, conseguiti spesso in concorrenza piuttosto che in collaborazione con gli altri. Parlo del mondo delle forze di polizia, al cui interno - come è ben noto - da qualche tempo si avverte, anche attraverso i successi conseguiti insieme, una cultura nuova, quella appunto del coordinamento. 
	"Bisogna avvicinarsi al coordinamento con l'intelligente umiltà di colui il quale si rende conto che l'infallibilità, la perfezione, l'assoluta efficienza, la totale conoscenza non costituiscono patrimonio di un soggetto o di una istituzione (spesso caratterizzata da monocultura); bensì che dalla collaborazione, dalla dialettica, dalla verifica, dall'analisi, dal confronto e (perché no?) dalle posizioni contrastanti nascono le idee migliori, le soluzioni più adeguate, la massima funzionalità.
	Viviamo in una società pluralistica basata sul principio del decentramento e della autonomia... Oggi non può dunque prescindersi da una strutturazione del potere che, senza contraddire con le necessità di una organizzazione pluralistica delle funzioni, riconduca ad un quadro di valori unitari interessi molteplici e diversi, attraverso strumenti di coordinamento. Esiste, peraltro, un dovere di collaborazione nell'ambito dei rapporti giuridici tra uffici od enti interessati dall'azione di coordinamento; e ciò è coerente con un ordinamento dei pubblici poteri nel cui ambito ciascun ufficio od ente ha una competenza, ma non un potere di gestire l'interesse, che gli è stato affidato, in modo libero ed esclusivo" (28).
	Io credo che se gli ostacoli, oggettivi e soggettivi, che si opponevano ad un serio coordinamento tra le forze di polizia oggi sono probabilmente sulla via del superamento, forse c'è da sperare che qualcosa possa muoversi in questa direzione anche nel mondo delle biblioteche universitarie.

NOTE

1.	V. Bachelet, Voce "Coordinamento", in Enciclopedia del diritto 10 (1962) p.631.
2.	Si veda l'elencazione esemplificativa (con particolare riferimento alla legislazione regionale) in L.Orlando, Contributo allo studio del coordinamento amministrativo (Milano 1974) p.186 s.
3.	Dopo la voce già citata di Bachelet (cui rimando per la bibliografia anteriore) notevoli sono stati i contributi di R. Treves, L'organizzazione amministrativa (Torino 1967) p.80 ss.; L. Orlando, Contributo allo studio del coordinamento amministrativo, cit.; F. Migliarese Tamburino, Il coordinamento nell'evoluzione dell'attività amministrativa (Padova 1979); G. Marongiu, L'attività direttiva nella teoria giuridica dell'organizzazione (Padova 1989).
4.	Sulla "direzione" nei suoi rapporti con il coordinamento v. in particolare Treves, L'organizzazione, cit., p.84 ss.; Orlando, Contributo, cit., p.36 ss.; e specialmente Marongiu, L'attività direttiva, cit., ed in partic. p.127 ss.
5.	Così ancora Bachelet, Voce "Coordinamento" cit., p.632, ma anche Orlando, Contributo, cit., p.20 ss.,e 60 s.
6.	Bachelet, Voce "Coordinamento", cit., p.633.
7.	A.M. Sandulli, Manuale di diritto amministrativo. XII ed. (Napoli 1978) p.184s.
8.	Marongiu, L'attività direttiva, cit., p. 55 ss.
9.	Quest'accezione si ritrova anche nel D.L.3/2/93 n.29 art. 17 comma 2: "Il dirigente preposto agli uffici periferici... è sovraordinato agli uffici di livello inferiore... nei confronti dei quali svolge altresì funzioni di indirizzo, coordinamento e vigilanza".
10.	Sul "concerto" v. Orlando, Contributo, cit., p.25 ss.
11.	Sugli organi collegiali quale "forma di coordinamento" si sofferma Orlando, Contributo, cit., p.101 s. 
12.	La definizione è di Bachelet, Profili giuridici dell'organizzazione amministrativa, cit., p. 75.
13.	Sulla distinzione e l'incompatibilità concettuale tra coordinamento e gerarchia v. spec. Orlando, Contributo, cit., p. 29 ss. Sulle diverse posizioni della dottrina sul punto e sulle polemiche suscitate cfr. p.45 e 46.
14.	L'ambiguità della recente legge 29/93 sussiste anche da altro punto di vista. Nell'organizzazione della P.A., quale risulta da questa legge, non sembra infatti trovare posto un coordinamento tra funzioni omogenee facenti capo ad uffici diversi, ma solo un coordinamento tra uffici: il dirigente preposto ad un ufficio di livello più elevato è sovraordinato al dirigente preposto ad ufficio di livello inferiore (art.15 comma 3).
15.	V. già Romano, Principi di diritto costituzionale generale  (Milano 1947) p.84, ed ora, D'Albergo, Voce "Direttiva", in Enciclopedia del diritto 12 (Milano 19  ) p.   , ed ancora Bachelet, Voce "Coordinamento", cit., p.635, e già prima L'attività di coordinamento nell'amministrazione pubblica dell'economia (Milano 1957) p.98 s. Sulle direttive cfr. anche Treves, L'organizzazione amministrativa, cit., p. 84; Orlando, Contributo, cit., p.39 ss.
16.	Si vedano i lavori preparatori della L.23/86 (Camera dei Deputati. IX legislatura - Ottava Commissione).
17.	Atti parlamentari, cit., seduta del 29 maggio 1985.
18.	Ciò non toglie, d'altra parte, che "organo accademico" in senso lato possa essere anche il "Comitato tecnico dei coordinatori", previsto in alcune realtà locali. E' questo uno strumento di coordinamento non burocratico, ma neppure accademico in senso stretto, cioè con una prevalenza di docenti.
19.	Si veda ad esempio l'emendamento presentato dall'on.le A. Poli Bortone di affidare al coordinatore generale la responsabilità "della conservazione e descrizione dei manoscritti" o la funzione di sovrintendere all'attività editoriale dell'ateneo. 
20.	Il profilo professionale di coordinatore di biblioteca veniva così definito nel testo del disegno di legge governativo: "Responsabile del coordinamento delle biblioteche afferenti alla facoltà o interfacoltà con la responsabilità dell'uniformità dei criteri di conduzione, di descrizione dei documenti delle varie biblioteche afferenti, di istituto o di dipartimento. Indirizza i funzionari responsabili delle biblioteche afferenti per quanto attiene a: a) aggiornamento del personale; b) modalità e procedure per quanto concerne collocazione e schedatura; coordinamento dei materiali (sic!) e delle indicazioni bibliografici. Svolge attività di orientamento dell'utenza". Come si vede, non veniva definito cos'è il coordinamento, usando per di più un linguaggio del tutto atecnico.  
21.	E' perciò del tutto da respingere la proposta, formulata da G.Morra, in La professione bibliotecaria nelle Università (Trento 1992) p.62 s. che venga previsto negli Statuti (o nei Regolamenti generali) delle Università che la direzione delle biblioteche venga affidata, oltre che ai funzionari di biblioteca, anche a coordinatori e coordinatori generali. Rilevava invece giustamente Bogliolo, ivi, p.118, che la L.23 perseguiva coscientemente l'obiettivo di una frattura gerarchica tra il funzionario e il coordinatore e che invece nell'applicazione della legge quest'obiettivo è andato perduto. La situazione si è ulteriormente aggravata per effetto del decentramento attuato dalla legge istitutiva del Ministero dell'Università e della ricerca: basti un esame dei bandi di concorso per le qualifiche di coordinamento pubblicati da parte delle singole Università per evidenziare una estrema differenziazione sia nei criteri per l'attribuzione dei posti alle strutture, sia relativamente ai titoli di ammissione, e ai criteri di valutazione dei titoli professionali e di servizio (v. in tal senso già Santorio, in La professione bibliotecaria, cit., p.100).
22.	Per una politica di rinnovamento e potenziamento dei servizi di biblioteca e di documentazione nelle Università e negli Enti di Ricerca. Ministero dell'Università e della ricerca scientifica e tecnologica. Commissione Biblioteche e Documentazione (Roma, Maggio 1992) p.89 ss. Cfr. più ampiamente Palazzolo, Le proposte della Commissione ministeriale Biblioteche e Documentazione, in Le Biblioteche negli Statuti e nei Regolamenti delle Università. Atti della giornata di studio, Catania    ottobre 1991 (Catania, Sistema informativo documentario di Ateneo, 1992) p.   ss.
23.	Si veda quanto rilevato sopra a proposito del D.L.29/93.
24.	Rinvio in proposito alla proposta (estremamente rigida) di regolamento-quadro delle biblioteche e dei centri di informazione e documentazione delle Università e degli Enti di ricerca formulata dalla Commissione Università-Ricerca dell'Associazione Italiana Biblioteche e discussa in un Convegno organizzato a Firenze nel 1989: cfr. Le Biblioteche Universitarie verso l'Europa (Bologna, s.d.) in particolare p.141 ss. Non è detto peraltro che basti dotare una biblioteca di autonomia perché essa automaticamente venga diretta da un bibliotecario e non da un docente: se questo in qualche modo poteva esser vero nella normativa attuale (ma anche qui, com'è noto, c'erano state molte maniere di aggirare l'ostacolo, anche perché l'interpretazione più favorevole ai bibliotecari stava tutta contenuta in una vecchia circolare del Ministero P.I., la n.7474 del 1970: cfr. in proposito le osservazioni di Bogliolo, in La professione bibliotecaria, cit., p.120), oggi certamente non è più così nel regime di autonomia, nel quale i due profili, dell'autonomia contabile e della direzione, potrebbero non essere collegati.  
25.	Tra le ipotesi astrattamente possibili vi sarebbe anche quella di far dipendere tutto il personale bibliotecario dal Centro di Ateneo per le biblioteche, con la possibilità di utilizzo nelle singole strutture a seconda delle necessità. Mi sembra però che quest'ipotesi, che pur darebbe vantaggi innegabili nell'attuale situazione di penuria di personale, finirebbe per snaturare le funzioni del Centro di ateneo, che diverrebbe né più né meno che un ufficio della Direzione amministrativa, gravato di funzioni amministrative che farebbero ben presto perdere di vista il coordinamento tecnico-professionale dei bibliotecari.
26.	Nelle strutture dipartimentali uno strumento "semplice ed efficace" (come segnala Bogliolo, in La professione bibliotecaria, cit., p.121) potrebbe essere il ricorso alla possibilità, prevista dal terzo comma dell'art.84 della Legge 382/80, di istituire una "Sezione Biblioteca", in certa misura (ma non del tutto) autonoma rispetto agli organi del Dipartimento.
27.	Si veda la Proposta di convenzione per l'istituzione del Centro interuniversitario di ricerca per la diffusione dell'informazione scientifica (CIRDIS), in Automazione bibliotecaria e trasferimento dell'informazione bibliografica. Una proposta di collaborazione interuniversitaria. Atti del Convegno di studio, Catania 4-6 Novembre 1987 (Catania 1989) p.257 ss. ed in partic. gli artt. 1 e 3.
28.	Il coordinamento come modello organizzatorio e la sua configurazione nella legge 1.4.1981 n.121. Scuola di perfezionamento per le forze di polizia. I Corso di alta formazione. Anno acc. 1985-86 (Roma s.d.) p.27 s.